Wacana amendemen kelima Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 kembali bergulir. Di satu sisi, konstitusi perlu beradaptasi dengan zaman (living constitution). Pada sisi yang lain, muncul kekhawatiran besar bahwa momentum ini hanya akan menjadi “kuda troya” bagi kepentingan elite politik menjelang pesta demokrasi 2029, mengingat rekam jejak legislasi yang kerap mengabaikan partisipasi publik.
Di Istana Negara, 2 Desember 2025, Ketua MPR Ahmad Muzani dan Presiden Prabowo sempat mewacanakan amendemen Undang-Undang Dasar 1945. Namun, belum ada pendalaman dari niat tersebut dan kepala negara meminta tidak terburu-buru melaksanakan rencana itu.
Ketua Perhimpunan Bantuan Hukum dan Hak Asasi Manusia Indonesia (PBHI), Julius Ibrani, menanggapi rencana itu. Dia berpendapat, jika pintu amendemen dibuka maka negara harus berani membuka “luka lama” dan memperbaiki cacat struktural masa lalu yang selama ini melemahkan sistem pengawasan dan penegakan hukum di Indonesia.
Luka dan cacat masa lalu yaitu struktur ketatanegaraan, misalnya. Di seluruh negara modern, lembaga-lembaga pengawasan publik masuk ke dalam konstitusinya. Sementara Indonesia, di dalam konteks pengawasan-pengawasan antara lembaga publik tidak masuk dalam konstitusi. Semua diatur dalam undang-undang.
Dengan kata lain, amendemen harus mengakhiri era “macan ompong”. Salah satu kelemahan terbesar konstitusi saat ini adalah tidak masuknya lembaga-lembaga pengawasan publik ke dalam batang tubuh UUD 1945 secara eksplisit. Lembaga seperti Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komnas HAM, Komisi Yudisial (KY), Komisi Kejaksaan, hingga Kompolnas saat ini hanya diatur setingkat undang-undang. Dampaknya, keberadaan mereka mudah lenyap karena kepentingan politik legislatif dan eksekutif.
Akibatnya gampang sekali dipatahkan, gampang sekali direvisi, gampang sekali dikebiri. Misalnya ribut soal kelembagaan Komisi Pemberantasan Korupsi ad-hoc atau bukan,”
kata Julius kepada owrite, Kamis 4 Desember.
Julius menjelaskan, bila KPK itu ad-hoc maka berkaitan dengan fungsi trigger mechanism. Kalau lembaga penegak hukumnya tidak lagi korup, maka fungsinya menjadi ad-hoc, tapi bukan kelembagaannya yang ad-hoc.
Bahwa lembaga penegak hukum untuk menjadi trigger mechanism anti-korupsi terhadap pemerintah, terhadap lembaga penegak hukum yang korup, itu wajib dan harus ada dalam konstitusi. Itu contohnya,”
sambung dia.
Kemudian, perlu ada transformasi fungsi dari rekomendasi menjadi eksekusi. Kritik keras juga dilayangkan terhadap kewenangan lembaga pengawas, yang hanya sebatas memberikan rekomendasi. Ia kembali mencontohkan negara lain yang lembaganya berwenang untuk mengeksekusi, misalnya untuk menuntut langsung dalam perkara. Sementara di Indonesia, hal semacam itu sulit berlaku.
Ini macan ompong semuanya. Mulai dari struktur ketatanegaraan, dasar hukum, kewenangan yang tidak sinkron dengan fungsinya,”
ucap Julius.
Saat ini di Indonesia terjadi ketimpangan kekuasaan. Kekuasaan eksekutif dan legislatif sangat kuat, sedangkan lembaga pengawasnya lemah. Idealnya, setiap lembaga negara yang memiliki kewenangan harus dipasangkan dengan lembaga pengawas yang setara dalam konstitusi agar terjadi check and balances.
Urgensi amandemen UUD 1945 dinilai sangat tinggi lantaran dinamika zaman yang cepat. Sebagai perbandingan, Thailand melakukan tinjauan konstitusi setiap dua tahun guna menyesuaikan dengan kebutuhan masyarakat yang dinamis.
Indonesia dinilai sudah sangat tertinggal, karena banyak jaminan hak konstitusional yang justru diatur dalam peraturan teknis (UU/Perpres/Kepres) yang mudah dimainkan oleh pejabat setiap saat. Oleh karena itu, jika amendemen dilakukan, ia harus menyentuh akar masalah struktural ini, bukan sekadar manuver politik sesaat.
Sejak runtuhnya Orde Baru, UUD 1945 telah mengalami empat kali perubahan fundamental yang mengubah wajah ketatanegaraan Indonesia dari otoritarian menuju demokrasi. Proses amendemen ini berlangsung secara bertahap dalam empat kali Sidang MPR dari tahun 1999 hingga 2002, dengan tujuan utama merombak struktur kekuasaan agar lebih demokratis dan seimbang.
1. Amendemen Pertama (1999): Membatasi Kekuasaan Presiden
Amendemen pertama menjadi tonggak sejarah baru pasca-runtuhnya Orde Baru, dengan fokus utama memangkas kekuasaan Presiden yang sebelumnya terlalu absolut (executive heavy).
Dilakukan pada Sidang Umum MPR 14-21 Oktober 1999;
Fokus perubahan: Pembatasan masa jabatan presiden dan pergeseran kekuasaan legislasi kepada DPR;
Pasal yang diubah (9 Pasal): Pasal 5, 7, 9, 13, 14, 15, 17, 20, dan 21;
Poin perubahan:
Masa jabatan Presiden (Pasal 7): Dibatasi tegas menjadi maksimal dua periode (sebelumnya tidak dibatasi, hanya “dapat dipilih kembali”);
Kekuasaan legislasi (Pasal 5 dan 20): Kekuasaan membentuk undang-undang digeser dari Presiden ke DPR. Presiden kini berhak “mengajukan” RUU, tetapi DPR yang “memegang kekuasaan membentuk” undang-undang;
Sumpah jabatan (Pasal 9): Penambahan ketentuan jika MPR/DPR tidak bisa bersidang, sumpah bisa dilakukan di hadapan pimpinan MPR disaksikan pimpinan Mahkamah Agung.
Hak prerogatif Presiden: Dibatasi dengan mekanisme pertimbangan/persetujuan DPR untuk mengangkat Duta (Pasal 13), memberi Amnesti dan Abolisi (Pasal 14). Untuk Grasi dan Rehabilitasi harus memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung.
2. Amendemen Kedua (2000): Otonomi Daerah dan HAM
Amendemen kedua memperluas jaminan konstitusional bagi rakyat dan daerah, serta mempertegas identitas nasional.
Dilakukan pada Sidang Tahunan MPR 7-18 Agustus 2000 (Sidang Tahunan MPR);
Fokus perubahan: Pemerintah Daerah (Otonomi), Hak Asasi Manusia (HAM), Wilayah Negara, dan Atribut Negara;
Cakupan Perubahan: Meliputi 5 Bab dan 25 Pasal;
Pasal yang Diubah/Ditambah: Pasal 18, 18A, 18B, 19, 20, 20A, 22A, 22B, 25A, 26, 27, 28A–28J, 30, dan 36A–36C.
Poin Perubahan:
Otonomi Daerah (Pasal 18): Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya. Kepala daerah (Gubernur, Bupati, Walikota) dipilih secara demokratis. Diakuinya satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus/istimewa (Pasal 18B);
Hak Asasi Manusia (Bab XA, Pasal 28A-28J): Penambahan bab khusus tentang HAM yang sangat rinci, mencakup hak hidup, berkeluarga, pendidikan, pekerjaan, kebebasan beragama, hingga bebas dari penyiksaan;
DPR (Pasal 19-22B): Penegasan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan, serta hak interpelasi, angket, dan menyatakan pendapat;
Pertahanan dan Keamanan (Pasal 30): Pemisahan tegas antara TNI (pertahanan) dan Polri (keamanan/ketertiban);
Wilayah & Simbol: Penegasan Indonesia sebagai negara kepulauan berciri Nusantara (Pasal 25E), serta pengaturan Lambang Negara dan Lagu Kebangsaan (Pasal 36A-C).
3. Amendemen Ketiga (2001): Pemilihan Langsung dan Lembaga Baru
Ini adalah perubahan yang sangat fundamental karena mengubah struktur ketatanegaraan secara drastis, termasuk mekanisme pemilihan pemimpin nasional.
Dilakukan pada Sidang Tahunan MPR 1-9 November 2001 (Sidang Tahunan MPR);
Fokus perubahan: Kedaulatan rakyat, pemilihan Presiden pangsung, pembentukan Mahkamah Konstitusi, Dewan Perwakilan Daerah, dan Komisi Yudisial;
Pasal yang Diubah/Ditambah: Pasal 1, 3, 6, 6A, 7A–7C, 8, 11, 17, 22C–22E, 23, 23A, 23C, 23E–23G, 24, 24A–24C.
Poin perubahan:
Kedaulatan Rakyat (Pasal 1): Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD (sebelumnya dilakukan sepenuhnya oleh MPR);
Pilpres Langsung (Pasal 6A): Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat (sebelumnya dipilih MPR);
Pemakzulan (Impeachment) (Pasal 7A-7B): Diatur mekanisme pemberhentian presiden yang melibatkan DPR, Mahkamah Konstitusi, dan MPR;
Lembaga Baru:
Dewan Perwakilan Daerah: Diatur dalam Pasal 22C-22D untuk mengakomodasi kepentingan daerah;
Mahkamah Konstitusi: Diatur dalam Pasal 24C, berwenang menguji UU terhadap UUD;
Komisi Yudisial: Diatur dalam Pasal 24B, berwenang mengusulkan Hakim Agung dan menjaga kehormatan hakim;
Pemilu (Pasal 22E): Asas Luber Jurdil (Langsung, Umum, Bebas, Rahasia, Jujur, Adil) diselenggarakan oleh Komisi Pemilhan Umum yang mandiri.
Amendemen Keempat (2002): Penyempurnaan & Penutup
Amandemen terakhir ini bersifat melengkapi (“sapu jagat”) untuk menyempurnakan hal-hal yang belum tuntas dibahas pada sidang sebelumnya.
Dilakukan pada Sidang Tahunan MPR 1-11 Agustus 2002;
Fokus perubahan: Pendidikan, perekonomian, kesejahteraan sosial, dan Aturan Peralihan;
Pasal yang Diubah/Ditambah: Pasal 2, 6A, 8, 11, 16, 23B, 23D, 24, 31, 32, 33, 34, 37, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan.
Poin Perubahan:
Pendidikan (Pasal 31): Negara wajib memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20 persen dari APBN dan APBD;
Perekonomian (Pasal 33): Penegasan prinsip demokrasi ekonomi, efisiensi berkeadilan, dan berkelanjutan. Perekonomian disusun sebagai usaha Bersama;
Kesejahteraan Sosial (Pasal 34): Negara bertanggung jawab atas penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan umum yang layak. Fakir miskin dan anak terlantar dipelihara oleh negara;
Bank Sentral (Pasal 23D): Negara memiliki bank sentral yang independen;
Penghapusan DPA (Pasal 16): Dewan Pertimbangan Agung dihapus dan diganti dengan dewan pertimbangan yang berada di bawah Presiden;
Aturan Perubahan UUD (Pasal 37): Syarat amendemen diperketat, dan ditegaskan bahwa khusus bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.
Kosmetik Demokrasi dalam Urgensi Perubahan
Muhammad Imam Nasef, dosen Hukum Tata Negara Universitas Trisakti, berujar memandang amendemen sebagai keniscayaan sejarah, namun memperingatkan risiko politik yang menyertainya. Konstitusi harus adaptif. Namun, tanpa pembatasan isu yang ketat, amendemen berisiko ditunggangi.
Bicara amendemen itu sebuah keniscayaan. Karena perkembangan dan dinamika politik itu sangat dinamis. Itu politik ketatanegaraan, sementara hukum, termasuk UUD, bersifat statis. Maka ada konsep teori living constitution, akan lebih baik konstitusi mengikuti perkembangan zaman,”
kata dia kepada owrite, belum lama ini.
Amendemen bisa jadi “bola liar”, maka pemerintah dan parlemen nantinya harus bisa melokalisasi isu-isu strategis agar tidak melebar ke manapun.
Kalau melebar, justru bisa ditunggangi kepentingan politik yang pragmatis. Sebab mengubah konstitusi itu mengubah prinsip fundamental negara. Sehingga tidak bisa sembarangan, maka harus dilokalisasikan,”
sambung Imam.
Jika amendemen dilakukan, Imam menyarankan fokus pada tiga hal teknis ketatanegaraan:
Satu, penguatan DPD. Saat ini posisi DPD dinilai “nanggung”. DPD harus memiliki kewenangan setara (equal authority) dengan DPR dalam legislasi, termasuk hak persetujuan undang-undang. Meski kewenangan DPD khusus berkaitan dengan regulasi kepentingan daerah, tapi dari sisi kewenangan pun mereka wajib setara. Misalnya, DPD tidak hanya mengusulkan dan membahas aturan, tapi juga ikut dalam persetujuan.
Dua, penyatuan atap judicial review dalam ranah yudikatif agar tidak tumpang-tindih. Kewenangan menguji peraturan harus disatukan agar tidak ada dualisme putusan antara Mahkamah Agung (pihak yang menangani peraturan selain undang-undang) dan Mahkamah Konstitusi (pihak yang menangani undang-undang).
Tiga, pengawasan hakim. Komisi Yudisial harus diperkuat untuk bisa mengawasi Hakim Konstitusi dan Hakim Agung, yang selama ini resisten terhadap pengawasan eksternal. Sebab pengawasan internal ia nilai kurang efektif.
Ia pun mengingatkan bahaya instabilitas sistem ketatanegaraan jika amendemen UUD 1945 dilakukan dalam rentang waktu yang terlalu singkat. Ia berpendapat, konstitusi sebagai hukum dasar haram diperlakukan sama dengan peraturan perundang-undangan teknis yang bisa direvisi kapan saja. Evaluasi terhadap konstitusi idealnya memiliki jeda waktu yang cukup panjang untuk melihat efektivitas penerapannya.
Ia menyarankan evaluasi minimal dilakukan setiap satu dekade, bukan dalam hitungan tahun yang singkat.
Mungkin evaluasi paling minimal 10 tahun Jangan juga terlalu sering,”
ujar dia.
Dampak negatif jika konstitusi direvisi dalam ritme yang cepat, misalnya setiap dua atau tiga tahun sekali. Percepatan revisi konstitusi berpotensi mengganggu jalannya pemerintahan karena fondasi bernegara menjadi tidak ajeg.
Berbeda dengan undang-undang sektoral atau peraturan teknis lainnya yang sifatnya operasional dan dinamis, UUD 1945 adalah aturan dasar yang menjadi pijakan seluruh sistem hukum. Jika pijakan tersebut terus berguncang karena perubahan yang terlalu sering, maka bangunan ketatanegaraan di atasnya akan goyah. Sistem ketatanegaraan membutuhkan stabilitas agar penyelenggaraan pemerintahan dapat berjalan efektif dan terukur.
Wacana amendemen ini tidak boleh menjadi “proyek kejar tayang” demi kepentingan elite politik Pemilu menjelang 2029, melainkan harus menjawab kebutuhan mendesak rakyat dengan proses yang transparan.
Direktur Eksekutif The Indonesian Institute, Adinda Tenriangke Muchtar, menegaskan bahwa wacana amendemen harus disikapi dengan kewaspadaan tinggi. Ia menekankan pentingnya publik memastikan proses legislasi tidak hanya berjalan sebagai formalitas belaka, tapi benar-benar partisipatif dan inklusif.
Wacana amendemen UUD 1945 itu perlu disikapi adalah dengan memastikan bahwa prosesnya transparan, akuntabel, dan jelas partisipatif juga inklusif,”
ujar Adinda kepada owrite, Senin, 8 Desember.
Partisipasi yang dimaksud bukan hanya stempel persetujuan di menit-menit akhir.
Jadi bukan hanya formalitas atau last minute yang tiba-tiba sudah ketok palu,”
sambungnya.
Perubahan dasar negara ini jangan sampai mengebiri hak asasi rakyat yang telah diperkuat pasca reformasi dan masyarakat juga bisa mengkritisi urgensi amendemen di tengah banyaknya pekerjaan rumah legislasi yang belum tuntas. Ia menyoroti sejumlah Rancangan Undang-Undang krusial yang mandek, seperti RUU Masyarakat Adat dan RUU Perampasan Aset.
Kekhawatiran lain ialah adanya agenda terselubung untuk melanggengkan kekuasaan. Adinda memperingatkan agar amendemen tidak dipaksakan masuk dalam Program Legislasi Nasional tanpa alasan yang mendesak.
Apa urgensinya? Jangan jelang (Pemilu) 2029 justru hebohnya adalah merevisi kejar tayang amendemen UUD untuk memenuhi kepentingan kelompok elite tertentu,”
tegas dia.
UUD dan produk legislasi lainnya adalah urusan interpretasi, maka amendemen harus dipastikan bisa merespons kebutuhan warga negara. Bisa jadi problemnya bukan perkara normatif, tapi tata kelola. Adinda juga mengkritik mekanisme penyerapan aspirasi yang dilakukan DPR saat ini, termasuk keberadaan Badan Aspirasi Masyarakat (BAM) DPR yang dinilai tidak efektif dan cenderung “kosmetik”.
Maksud saya buat apa membuat sesuatu yang grande? Seperti ‘kosmetik’ saja. Kesannya ada festival aspirasi, padahal festival aspirasi sesungguhnya adalah apa yang dikelola oleh aktivis muda, masyarakat adat, publik, yang malah justru rentan dikriminalisasi,”
tutur dia.
Ia pun menyayangkan sikap tertutup lembaga legislatif yang sulit diajak berdialog oleh masyarakat sipil dan think tank, namun mengklaim telah melakukan partisipasi publik. Adinda bahkan menyebut jawaban klasik pemerintah agar masyarakat menempuh jalur judicial review jika tidak puas, sebagai bentuk kemalasan berpikir.
Kalau publik tidak diikutsertakan, jangan menjawab bisa di-judicial review-kan, karena menurut saya itu jawaban malas, jawaban picik. Artinya yang sengaja mengetuk palu hal-hal yang kontroversial untuk mempersulit publik,”
tegas Adinda.
Amendemen yang didominasi oleh kepentingan elite hanya akan memberikan payung hukum bagi proses yang sebenarnya tidak demokratis. Sebab demokrasi adalah sebuah proses yang hingga kini dianggap belum matang seluruhnya. Apalagi jika berdemokrasi diisi oleh hoaks, pendengung (buzzer), laga pejabat yang nirempati dan angkuh. Semua itu menyebabkan masyarakat sulit berpartisipasi.
Tanpa perbaikan tata kelola dan perubahan pola pikir penyelenggara negara, amendemen konstitusi berdampak negatif dan menciptakan demokrasi semu (pseudo-democracy).
Publik hanya bisa berteriak di luar gelanggang, malah terancam dikriminalisasi. Padahal ada UUD, undang-undang, dan aturan lain yang melindungi warga negara. Sehingga pseudo-democracy yang terjadi,”
ucap Adinda.
